Oleh: Dr. H. Herman H. S.Pd. M.Pd.
Dosen Ilmu Administrasi Negara Bidang Kajian Implementasi Kebijakan Publik
Ketika Negara Belajar Mendengar
Ada sebuah ironi yang terus berulang dalam kehidupan bernegara kita. Setiap tahun, pemerintah melahirkan berbagai kebijakan baru. Regulasi diterbitkan, program diluncurkan, anggaran dialokasikan, dan target kinerja diumumkan. Namun di lapangan, warga sering kali tidak merasakan perubahan yang sebanding dengan besarnya energi yang telah dikeluarkan negara.
Masalahnya bukan karena Indonesia kekurangan kebijakan. Kita justru termasuk negara yang sangat produktif dalam menghasilkan regulasi. Persoalannya terletak pada sesuatu yang sering luput dari perhatian: implementasi.
Sejak dua dekade terakhir, reformasi birokrasi diposisikan sebagai jalan keluar untuk memperbaiki kualitas implementasi kebijakan publik. Berbagai instrumen diperkenalkan, mulai dari sistem merit ASN, penyederhanaan birokrasi, digitalisasi pelayanan publik, hingga reformasi birokrasi tematik yang berorientasi pada dampak.
Namun pertanyaan mendasarnya tetap sama: apakah reformasi birokrasi benar-benar berhasil mengubah cara negara bekerja?
Pertanyaan ini mengingatkan saya pada kritik yang pernah disampaikan oleh Francis Fukuyama dalam bukunya Political Order and Political Decay. Fukuyama menegaskan bahwa pembangunan negara bukan hanya soal demokrasi atau kebebasan politik, melainkan tentang kemampuan institusi negara untuk melaksanakan keputusan secara efektif. Menurutnya, “the quality of government is often more important than the form of government.” Kualitas pemerintahan sering kali lebih menentukan dibandingkan bentuk pemerintahan itu sendiri.
Pandangan Fukuyama relevan untuk membaca pengalaman Indonesia. Selama ini, diskusi publik sering terjebak pada bagaimana kebijakan dirumuskan, siapa yang membuatnya, dan kepentingan politik apa yang berada di belakangnya. Padahal, keberhasilan suatu kebijakan sangat ditentukan oleh kapasitas birokrasi dalam menerjemahkan keputusan politik menjadi tindakan nyata.
Kasus penanganan stunting memberikan gambaran yang menarik. Pemerintah berhasil membangun komitmen nasional yang kuat, melibatkan berbagai kementerian dan pemerintah daerah. Namun berbagai evaluasi menunjukkan bahwa kualitas implementasi di daerah masih sangat beragam.
Ada daerah yang berhasil menurunkan angka stunting secara signifikan, sementara daerah lain mengalami stagnasi. Kebijakan yang sama menghasilkan dampak yang berbeda karena kapasitas birokrasi yang berbeda pula.
Di titik ini, reformasi birokrasi tidak bisa hanya dipahami sebagai perbaikan prosedur administrasi. Reformasi birokrasi adalah upaya membangun kemampuan negara untuk bekerja secara efektif.
Namun saya juga melihat adanya kecenderungan lain yang patut dikritisi. Reformasi birokrasi di Indonesia terlalu lama terjebak pada logika pengukuran administratif. Kita sibuk menghitung indeks, skor, dan nilai evaluasi.
Kementerian dan pemerintah daerah berlomba memperoleh predikat terbaik. Ruang rapat dipenuhi presentasi capaian indikator. Tetapi sering kali kita lupa bertanya: apakah warga benar-benar merasakan manfaatnya?
Kritik semacam ini pernah dikemukakan oleh David Osborne dan Ted Gaebler dalam buku populer Reinventing Government. Mereka mengingatkan bahwa pemerintah seharusnya lebih fokus pada hasil daripada proses. Mereka menulis bahwa birokrasi modern harus menjadi organisasi yang results-oriented, bukan sekadar rule-oriented.
Jika menggunakan perspektif Osborne dan Gaebler, sebagian agenda reformasi birokrasi Indonesia memang telah bergerak ke arah yang benar melalui konsep reformasi birokrasi tematik. Namun dalam praktiknya, banyak organisasi pemerintah masih memandang reformasi birokrasi sebagai proyek kepatuhan administratif. Yang penting dokumen lengkap, indikator tercapai, dan laporan selesai tepat waktu. Padahal masyarakat tidak hidup dalam laporan kinerja.
Masyarakat hidup dalam pengalaman sehari-hari ketika mengurus izin usaha, mengakses layanan kesehatan, memperoleh bantuan sosial, atau mendapatkan kepastian hukum. Dari perspektif warga, keberhasilan reformasi birokrasi tidak diukur melalui indeks nasional, tetapi melalui kemudahan yang mereka rasakan.
Di sinilah saya justru berbeda pandangan dengan sebagian optimisme yang berkembang mengenai digitalisasi birokrasi. Banyak pihak percaya bahwa transformasi digital akan otomatis menyelesaikan persoalan implementasi kebijakan. Memang digitalisasi membawa kemajuan besar. Pelayanan menjadi lebih cepat, transparansi meningkat, dan biaya transaksi menurun. Tetapi teknologi bukanlah solusi atas semua masalah.
Pandangan ini sejalan dengan pemikiran Evgeny Morozov dalam bukunya To Save Everything, Click Here. Morozov mengkritik apa yang disebutnya sebagai technological solutionism, yaitu keyakinan bahwa semua persoalan sosial dapat diselesaikan melalui teknologi. Menurutnya, teknologi sering kali hanya memindahkan masalah ke bentuk yang berbeda apabila akar persoalannya tidak diselesaikan.
Pengalaman Indonesia menunjukkan hal yang sama. Banyak aplikasi pelayanan publik diluncurkan, tetapi data antarinstansi belum terintegrasi. Banyak sistem informasi dibangun, tetapi budaya kerja birokrasi masih bersifat sektoral. Akibatnya, warga sering kali tetap diminta mengunggah dokumen yang sebenarnya sudah dimiliki pemerintah. Teknologi menjadi lapisan baru di atas masalah lama.
Karena itu, masa depan implementasi kebijakan publik Indonesia tidak boleh hanya bergantung pada digitalisasi. Yang jauh lebih penting adalah transformasi cara berpikir birokrasi.
Birokrasi masa depan harus menjadi organisasi pembelajar (learning organization).
Ia harus mampu menggunakan data untuk memahami masalah, terbuka terhadap evaluasi, dan berani mengubah pendekatan ketika kebijakan tidak menghasilkan dampak yang diharapkan. Dalam konteks ini, reformasi birokrasi harus bergerak dari paradigma kepatuhan menuju paradigma pembelajaran.
Tantangan yang akan dihadapi Indonesia pada dua dekade mendatang juga semakin kompleks.
Perubahan iklim, kecerdasan buatan, urbanisasi, ketimpangan sosial, hingga dinamika geopolitik global tidak mungkin diselesaikan oleh satu kementerian atau satu tingkat pemerintahan saja. Masalah publik akan semakin bersifat lintas sektor, lintas wilayah, dan lintas aktor.
Karena itu, birokrasi yang terlalu hierarkis akan semakin sulit beradaptasi. Kita memerlukan birokrasi yang kolaboratif, adaptif, dan mampu bekerja dalam jaringan. Reformasi birokrasi harus menghasilkan aparatur yang tidak hanya mahir mengikuti prosedur, tetapi juga mampu membangun kerja sama, mengelola pengetahuan, dan memahami kebutuhan masyarakat yang terus berubah.
Pada akhirnya, reformasi birokrasi bukanlah soal menyederhanakan struktur organisasi atau mengembangkan aplikasi digital. Reformasi birokrasi adalah upaya membangun kapasitas negara untuk mendengar, memahami, dan merespons kebutuhan warganya secara efektif.
Fukuyama mengingatkan pentingnya kapasitas negara. Osborne dan Gaebler menekankan orientasi pada hasil. Morozov mengingatkan agar kita tidak terjebak pada optimisme teknologi yang berlebihan. Ketiga pandangan tersebut mengarah pada satu pelajaran yang sama: keberhasilan kebijakan publik tidak ditentukan oleh seberapa baik kebijakan dirumuskan, melainkan oleh kemampuan negara menerjemahkannya menjadi perubahan nyata.
Maka ukuran paling sederhana dari reformasi birokrasi sesungguhnya bukanlah banyaknya regulasi yang direvisi, bukan pula tingginya nilai indeks yang dicapai. Ukuran sesungguhnya adalah apakah masyarakat merasakan bahwa negara semakin hadir dalam kehidupan mereka.
Sebab negara yang baik bukanlah negara yang paling banyak membuat kebijakan. Negara yang baik adalah negara yang mampu membuat kebijakan itu bekerja.