Oleh: ARIFAI ILYAS
Dosen STIE Bulungan Tarakan
Ketua DPW Asosiasi Dosen Indonesia Kalimantan Utara
Wakil Ketua Ikatan Cendekiawan Muslim Indonesia Kalimantan Utara
PEMBANGUNAN daerah pada hakikatnya bukan semata-mata persoalan seberapa besar anggaran yang dimiliki pemerintah daerah, melainkan seberapa cerdas sumber daya yang terbatas dikelola untuk menghasilkan manfaat sebesar-besarnya bagi masyarakat. Di sinilah kepemimpinan kepala daerah memperoleh makna yang sesungguhnya.
Kepala daerah tidak cukup hanya berperan sebagai administrator yang membelanjakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), tetapi harus tampil sebagai pemimpin perubahan, inovator, kolaborator, sekaligus entrepreneur publik yang mampu mengubah keterbatasan menjadi peluang pembangunan.
Secara filosofis, kekuasaan pemerintahan pada dasarnya memperoleh legitimasi dari kemampuannya menghadirkan kesejahteraan, keadilan, dan kemanfaatan bagi masyarakat. Karena itu, pembangunan tidak boleh terjebak dalam pandangan bahwa tidak ada anggaran berarti tidak ada pembangunan.
Paradigma demikian justru dapat melahirkan pemerintahan yang pasif dan terlalu bergantung pada kapasitas fiskal. Padahal, esensi kepemimpinan adalah kemampuan memilih prioritas, menggerakkan sumber daya, membangun kepercayaan, menciptakan kerja sama, dan melahirkan jalan keluar ketika sumber daya yang tersedia tidak sebanding dengan kebutuhan masyarakat.
Dalam perspektif tersebut, APBD seharusnya dipahami sebagai instrumen pembangunan, bukan satu-satunya sumber pembangunan. APBD penting, bahkan sangat menentukan, tetapi keberhasilan pembangunan daerah tidak dapat dinilai hanya dari besarnya belanja pemerintah. Ukuran yang lebih substansial adalah seberapa besar nilai publik (public value) yang dihasilkan dari setiap rupiah yang dibelanjakan.
Secara historis, penyelenggaraan pemerintahan daerah Indonesia mengalami transformasi besar setelah Reformasi 1998. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 memberikan ruang otonomi yang jauh lebih besar kepada daerah. Kerangka tersebut kemudian berkembang melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan selanjutnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah beserta berbagai perubahannya.
Perjalanan tersebut menunjukkan pergeseran paradigma: dari pemerintahan yang sangat tersentralisasi menuju pemerintahan daerah yang memiliki tanggung jawab lebih besar dalam mengurus kepentingan masyarakatnya. Namun, desentralisasi kewenangan belum tentu secara otomatis melahirkan kemandirian pembangunan.
Banyak pemerintah daerah masih menghadapi kapasitas Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang terbatas, kebutuhan belanja pelayanan dasar yang besar, tuntutan pembangunan infrastruktur, persoalan kemiskinan, pengangguran, pendidikan, kesehatan, ketahanan pangan, hingga kebutuhan transformasi digital.
Di sinilah makna otonomi daerah harus berkembang menjadi otonomi inovasi. Daerah bukan hanya diberikan kewenangan mengurus pemerintahan, tetapi juga dituntut mampu menemukan cara baru yang lebih efektif, efisien, produktif, dan sesuai karakter lokal. Semangat tersebut memiliki dasar hukum yang jelas.
PP Nomor 38 Tahun 2017 tentang Inovasi Daerah diterbitkan untuk melaksanakan ketentuan mengenai inovasi daerah dalam UU Pemerintahan Daerah. Kerangka ini memberikan ruang bagi pemerintah daerah untuk melakukan pembaruan dalam penyelenggaraan pemerintahan guna meningkatkan kinerja, pelayanan publik, pemberdayaan, dan daya saing daerah.
Dengan demikian, inovasi bukan sekadar pilihan tambahan dalam pemerintahan modern. Ia telah menjadi bagian dari tuntutan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dalam literatur inovasi, pemikiran Joseph Schumpeter menempatkan inovasi sebagai kekuatan yang melahirkan kombinasi baru atas sumber daya yang sudah ada.
Everett M. Rogers kemudian menjelaskan inovasi sebagai gagasan, praktik, atau objek yang dipersepsikan sebagai sesuatu yang baru oleh pihak yang mengadopsinya. Rogers juga menunjukkan bahwa penerimaan inovasi sangat dipengaruhi oleh keunggulan relatif, kesesuaian dengan kebutuhan, tingkat kerumitan, kemungkinan untuk diuji coba, dan keterlihatan hasilnya.
Dalam sektor publik, OECD memberikan perspektif yang sangat relevan. Inovasi sektor publik setidaknya mengandung tiga unsur: novelty, implementation, dan impact. Artinya, inovasi harus menawarkan pendekatan yang baru dalam konteks tertentu, benar-benar dilaksanakan, dan menghasilkan dampak yang lebih baik bagi masyarakat.
Dengan demikian, inovasi bukan perlombaan menciptakan aplikasi sebanyak-banyaknya atau sekadar memberi nama baru kepada program lama. Pemahaman ini penting karena inovasi pemerintahan sering kali direduksi menjadi digitalisasi.
Padahal, aplikasi hanyalah salah satu instrumen. Inovasi dapat berbentuk perubahan proses bisnis, model pelayanan publik, tata kelola organisasi, sistem penganggaran, kebijakan pendapatan, kolaborasi pemerintah dengan masyarakat dan dunia usaha, pengelolaan aset, serta model pembangunan ekonomi lokal.
Karena itu, kepala daerah yang inovatif bukan kepala daerah yang memiliki aplikasi paling banyak, melainkan kepala daerah yang mampu menghasilkan cara kerja baru dengan biaya lebih efisien dan dampak publik lebih besar. Keterbatasan fiskal memang merupakan persoalan nyata.
UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah mengatur hubungan fiskal pusat-daerah yang mencakup sumber penerimaan daerah, pajak dan retribusi, Transfer ke Daerah, pengelolaan belanja, pembiayaan daerah, serta sinergi kebijakan fiskal nasional.
Regulasi tersebut juga menekankan pentingnya efisiensi, disiplin fiskal, kinerja, serta peningkatan kualitas pelayanan publik. Karena ruang fiskal tidak pernah benar-benar tanpa batas, kepala daerah harus mampu menggeser orientasi dari money follows function semata menuju pendekatan yang lebih kuat: money follows priority, performance, impact, and innovation.
Pertanyaan pembangunan tidak berhenti pada, “berapa anggaran yang tersedia?”, tetapi harus dilanjutkan dengan, “masalah apa yang paling mendesak, siapa yang dapat diajak bekerja sama, sumber daya apa yang belum dimanfaatkan, dan bagaimana hasil terbesar dapat dicapai dengan biaya yang rasional?”
Dalam konteks keterbatasan APBD, setidaknya terdapat tujuh agenda strategis yang dapat menjadi kerangka kepemimpinan kepala daerah;
Pertama, Melakukan inovasi penganggaran. APBD perlu diarahkan dari pola belanja administratif menuju belanja produktif dan berbasis hasil. Program yang berulang tetapi rendah manfaat harus dievaluasi. Setiap organisasi perangkat daerah perlu menjawab tiga pertanyaan: berapa biaya program, apa output-nya, dan apa perubahan nyata yang diterima masyarakat?
Kedua, Memperkuat PAD tanpa membebani masyarakat. Peningkatan PAD tidak identik dengan menciptakan sebanyak mungkin pungutan. Strateginya harus beralih menuju perluasan basis pajak secara sehat, digitalisasi pembayaran, integrasi data, pengurangan kebocoran, optimalisasi aset daerah, peningkatan kinerja BUMD, dan penciptaan aktivitas ekonomi baru. Tujuan akhirnya bukan sekadar menaikkan pendapatan pemerintah, tetapi memperbesar ekonomi daerah sehingga kapasitas fiskal meningkat secara berkelanjutan.
Ketiga, Mengubah aset tidur menjadi aset produktif. Banyak pemerintah daerah memiliki tanah, bangunan, pasar, terminal, kawasan ekonomi, atau aset lain yang belum memberikan nilai optimal. Kepala daerah inovatif harus melakukan pemetaan aset, menentukan aset strategis dan nonstrategis, kemudian mengembangkan model pemanfaatan yang sah, transparan, kompetitif, dan memberikan manfaat ekonomi serta sosial.
Keempat, Membangun collaborative governance. Pemerintah daerah tidak harus bekerja sendiri. Perguruan tinggi memiliki ilmu pengetahuan dan sumber daya riset; dunia usaha memiliki modal dan teknologi; komunitas memiliki modal sosial; media memiliki kekuatan komunikasi; masyarakat memiliki pengetahuan lokal. Kepala daerah harus mampu mengorkestrasi unsur-unsur tersebut menjadi ekosistem pembangunan. Dengan demikian, APBD berfungsi sebagai katalisator yang memancing munculnya sumber daya pembangunan lain.
Kelima, Mempercepat transformasi digital berbasis masalah. Digitalisasi harus diarahkan pada pengurangan biaya transaksi, percepatan pelayanan, integrasi data, transparansi, dan peningkatan PAD. Jangan sampai pemerintah memiliki puluhan aplikasi yang tidak terintegrasi dan justru menambah biaya pemeliharaan. Prinsipnya sederhana: teknologi harus menyederhanakan pemerintahan, bukan menambah birokrasi digital.
Keenam, Mengembangkan ekonomi berdasarkan keunggulan lokal. Tidak semua daerah harus meniru daerah lain. Ada daerah yang unggul di pertanian, perikanan, pariwisata, perdagangan, industri, ekonomi kreatif, logistik, pendidikan, atau jasa. Inovasi harus tumbuh dari karakter ekonomi lokal. Pemerintah berperan membangun ekosistem: memperbaiki regulasi, infrastruktur, SDM, akses pembiayaan, pasar, teknologi, dan jejaring investasi.
Ketujuh, Membangun pemerintahan berbasis data dan evaluasi. Inovasi tanpa pengukuran mudah berubah menjadi slogan. Setiap program unggulan harus memiliki baseline, target, indikator, tenggat waktu, biaya, penanggung jawab, serta evaluasi manfaat. Kebijakan yang berhasil diperluas, yang belum efektif diperbaiki, dan yang gagal dihentikan atau didesain ulang.
Paradigma pembangunan daerah masa depan harus bergerak dari government spending menuju government enabling. Pemerintah tidak selalu harus menjadi pelaksana dan pembayar seluruh aktivitas pembangunan.
Dalam banyak bidang, pemerintah justru lebih efektif apabila berfungsi sebagai regulator, fasilitator, katalisator, penghubung, dan penjaga kepentingan publik. Sebuah jalan ekonomi, misalnya, tidak semata-mata dinilai dari panjang kilometer yang dibangun, tetapi dari apakah jalan itu mampu menurunkan biaya logistik, membuka akses sentra produksi, meningkatkan nilai tanah secara produktif, mempercepat perdagangan, dan meningkatkan pendapatan masyarakat.
Begitu pula program pemberdayaan UMKM tidak boleh berhenti pada jumlah pelatihan. Ukurannya harus bergerak kepada peningkatan omzet, akses pasar, produktivitas, legalitas usaha, penggunaan teknologi, penyerapan tenaga kerja, dan kontribusinya terhadap ekonomi daerah. Inilah pergeseran dari output-oriented government menuju outcome- and impactoriented government.
Data Badan Strategi Kebijakan Dalam Negeri (BSKDN) Kementerian Dalam Negeri menunjukkan bahwa jumlah inovasi daerah yang dilaporkan melalui aplikasi Indeks Inovasi Daerah meningkat dari 25.124 inovasi pada 2021 menjadi 36.742 inovasi pada 2025.Namun masih terdapat kesenjangan antarwilayah, dengan konsentrasi inovasi yang tinggi di Jawa dan Sumatera.
Fakta tersebut menunjukkan bahwa agenda berikutnya bukan hanya memperbanyak jumlah inovasi, melainkan memperkuat kualitas, pemerataan, replikasi, dan keberlanjutannya. Pada akhirnya, keberhasilan inovasi sangat bergantung pada kepemimpinan. Kepala daerah perlu menempatkan dirinya sebagai Chief Innovation O icer daerah.
Artinya, ia membangun budaya birokrasi yang berani mencari solusi baru, tetapi tetap taat hukum; memberi ruang eksperimen, tetapi tetap akuntabel; mendorong kecepatan, tetapi tidak mengabaikan kehati-hatian. Kepemimpinan inovatif juga harus melampaui masa jabatan.
Inovasi yang hanya bergantung pada figur kepala daerah akan mudah berhenti ketika kepemimpinan berganti. Karena itu inovasi harus dilembagakan dalam RPJMD, RKPD, sistem penganggaran, indikator kinerja, regulasi, SOP, kelembagaan, dan budaya organisasi. Kajian mengenai keberlanjutan inovasi daerah di Indonesia juga menunjukkan pentingnya komitmen kepemimpinan dan ekosistem kebijakan yang kondusif dalam mempertahankan inovasi dari tahun ke tahun.
Visi pembangunan daerah ke depan bukanlah daerah yang APBD-nya sekadar besar, tetapi daerah yang cerdas mengelola sumber daya, adaptif menghadapi perubahan, kuat secara fiskal, produktif secara ekonomi, inklusif secara sosial, dan berkelanjutan secara lingkungan. Keterbatasan APBD tidak boleh dijadikan alasan untuk berhenti membangun.
Sebaliknya, ia harus menjadi momentum untuk memperbaiki prioritas, mengurangi pemborosan, memperluas kolaborasi, meningkatkan produktivitas aset, memperkuat PAD, mengembangkan inovasi pelayanan, dan menciptakan sumber-sumber pertumbuhan ekonomi baru. Di sinilah kualitas seorang kepala daerah diuji.
Ketika anggaran berlimpah, hampir setiap pemimpin dapat menjalankan program. Tetapi ketika anggaran terbatas sementara harapan masyarakat semakin besar, hanya kepemimpinan yang kreatif, berintegritas, adaptif, kolaboratif, dan visioner yang mampu mengubah tekanan menjadi kemajuan.
Daerah yang maju bukan semata-mata daerah yang memiliki banyak uang, melainkan daerah yang memiliki banyak gagasan, mampu mengubah gagasan menjadi kebijakan, mengubah kebijakan menjadi tindakan, dan mengubah tindakan menjadi kesejahteraan. Karena itu, pertanyaan terpenting bagi setiap kepala daerah tidak lagi sekadar, “Berapa besar APBD yang kita miliki?” Pertanyaan yang jauh lebih strategis adalah: “Seberapa besar nilai publik yang dapat kita ciptakan dari setiap sumber daya yang kita miliki?” Ketika pertanyaan kedua menjadi filosofi kepemimpinan daerah, keterbatasan APBD tidak lagi menjadi tembok pembangunan. Ia justru menjadi titik awal lahirnya pemerintahan yang lebih inovatif, efisien, mandiri, dan berdaya saing.