(Kritik Yuridis terhadap Penjelasan Pasal 69 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup serta Implikasinya terhadap Kewenangan Pemerintah Daerah)
Oleh: Dr. Zainuddin Djaka
PERSOALAN Kebakaran Lahan yang ini sangat penting untuk dibahas secara ilmiah karena sesungguhnya polemik pembakaran lahan maksimal 2 (dua) hektare per kepala keluarga bukan sekadar persoalan boleh atau tidak boleh membakar lahan. Di balik persoalan tersebut terdapat masalah yang lebih mendasar, yaitu kepastian hukum, hierarki norma peraturan perundang-undangan, batas kewenangan pembentuk undangundang, tanggung jawab negara terhadap lingkungan hidup, serta hubungan kewenangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan otonomi daerah.
Ada satu tesis yang menurut saya layak menjadi pusat pembahasan, yaitu Negara tidak boleh menjadikan kearifan lokal sebagai instrumen pembenar bagi praktik yang berpotensi menimbulkan kerusakan lingkungan, tetapi Negara juga tidak boleh mengabaikan hak masyarakat adat dan masyarakat lokal untuk mempertahankan tradisi pengelolaan lahannya.
Keduanya harus ditempatkan dalam kerangka perlindungan lingkungan hidup yang konstitusional, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan. Saya mengembangkan konsep pemikiran dalam tulisan ini dengan pendekatan yuridis normatif, teori pembentukan peraturan perundang-undangan, teori negara hukum, hukum lingkungan, dan hukum pemerintahan daerah.
Saya juga memasukkan perkembangan perkara Mahkamah Konstitusi yang sangat aktual agar tulisan ini memiliki relevansi dengan kondisi hukum pada November 2026. Sebelum masuk ke pembahasan, terdapat tiga catatan hukum yang perlu diluruskan agar argumentasi ilmiahnya kokoh, yang merupakan tiga catatan hukum yang menjadi fondasi tulisan ini.
1. Ketepatan Rujukan Angka 186 Lampiran II UU 12/2011 Rumusan Angka 186 Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 (UU 12/2011) tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memuat ketentuan berikut:
• Huruf a: penjelasan tidak boleh bertentangan dengan materi pokok dalam batang tubuh.
• Huruf b: penjelasan tidak boleh memperluas, mempersempit, atau menambah pengertian norma dalam batang tubuh.
• Huruf c: tidak mengulangi materi pokok yang telah diatur.
• Huruf d: tidak mengulangi uraian kata, istilah, frasa, atau pengertian yang telah dimuat dalam Ketentuan Umum.
• Huruf e: tidak memuat rumusan pendelegasian.
Dari rujukan tersebut, tergambar bahwa Penjelasan Pasal 69 ayat (2) menambahkan norma baru didasarkan pada huruf b, sedangkan dugaan pertentangan dengan materi pokok batang tubuh didasarkan pada huruf a.
2. Putusan Mahkamah Konstitusi Sebagai Yurisprudensi. Yurisprudensi yang digunakan antara lain Putusan MK Nomor 005/PUU-III/2005, Putusan MK Nomor 011/PUU-III/2005, dan Putusan MK Nomor 42/PUU-XIII/2015, yang berkaitan dengan prinsip bahwa penjelasan tidak boleh membentuk norma baru yang mengaburkan atau mengubah makna batang tubuh.
3. Perkembangan Pengujian Konstitusional pada November 2026 Hal ini merupakan perkembangan yang sangat penting. Perkara Nomor 391/ PUU-XXIV/2026 telah diajukan ke MK untuk menguji Pasal 69 ayat (2) beserta penjelasannya.
Pada 9 November 2026, para pemohon menyampaikan perbaikan permohonan dengan memperkuat argumentasi mengenai kerugian konstitusional akibat karla. Mereka mempersoalkan kecukupan batas 2 (dua) hektare dan sekat bakar sebagai instrumen perlindungan lingkungan. Perkara tersebut masih berada dalam proses pemeriksaan, sehingga belum dapat diperlakukan sebagai putusan yang membatalkan norma.
Ketiga hal tersebut memperkuat alasan mengapa tulisan ini perlu dibangun secara hati-hati, objektif, dan tidak mendahului putusan MK. ABSTRAK Polemik Karla di Indonesia memperlihatkan adanya persoalan mendasar dalam konstruksi hukum perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup, khususnya berkaitan dengan Penjelasan Pasal 69 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 (UU 32/2009) tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Penjelasan tersebut memberikan batasan kearifan lokal berupa pembakaran lahan maksimal dua hektare per kepala keluarga, untuk ditanami varietas lokal, dengan kewajiban membuat sekat bakar. Persoalannya, pengaturan tersebut berpotensi ditafsirkan sebagai legitimasi umum terhadap pembakaran lahan, padahal batang tubuh undang-undang pada prinsipnya melarang pembukaan lahan dengan cara membakar.
Tulisan ini menganalisis kedudukan hukum Penjelasan Pasal 69 ayat (2) UU 32/2009 berdasarkan prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan, khususnya Angka 186 Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
Analisis juga mencakup batas kewenangan pembentuk Peraturan Daerah, hubungan antara pengakuan kearifan lokal dan perlindungan hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat, serta pembagian tanggung jawab Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam pencegahan dan penanggulangan Karla. Tulisan ini memberikan pendapat bahwa batasan dua hektare dalam penjelasan tidak dapat diperlakukan sebagai izin otomatis, hak mutlak untuk membakar, ataupun jaminan bebas pertanggungjawaban hukum.
Pemerintah Daerah juga tidak dapat melepaskan tanggung jawabnya hanya dengan alasan bahwa pengaturan pembakaran lahan bersumber dari Penjelasan undang-undang. Namun, tanggung jawab tersebut harus dibedakan dari pertanggungjawaban atas tindakan pembakaran yang dilakukan oleh individu, korporasi, maupun pemegang izin usaha.
A. PENDAHULUAN
1. Latar Belakang
Kebakaran lahan merupakan salah satu persoalan lingkungan hidup yang mempunyai dimensi ekologis, sosial, ekonomi, kesehatan, dan ketatanegaraan. Dampaknya tidak hanya terbatas pada kerusakan vegetasi atau hilangnya tutupan hutan, tetapi juga mencakup pencemaran udara, gangguan kesehatan masyarakat, terganggunya aktivitas pendidikan dan ekonomi, hilangnya keanekaragaman hayati, serta meningkatnya emisi gas rumah kaca.
Persoalan Karla juga memperlihatkan bahwa kerusakan lingkungan tidak selalu dapat diselesaikan melalui pendekatan penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran semata. Diperlukan sistem pemerintahan yang mampu mengidentifikasi sumber risiko, mencegah terjadinya kebakaran, mengendalikan aktivitas pemanfaatan lahan, serta memastikan bahwa setiap pemegang kewenangan menjalankan tanggung jawabnya.
Dalam konteks tersebut, keberadaan Pasal 69 ayat (1) huruf h UU 32/2009 menjadi sangat penting. Ketentuan tersebut pada dasarnya melarang setiap orang melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar.
Namun, Pasal 69 ayat (2) memberikan pengecualian bagi masyarakat yang melakukan kegiatan tersebut dengan memperhatikan kearifan lokal di daerah masing-masing. Persoalan muncul, ketika Penjelasan Pasal 69 ayat (2) memberikan penjelasan “kearifan lokal adalah melakukan pembakaran lahan maksimal dua hektare per kepala keluarga, untuk ditanami tanaman varietas lokal dan dikelilingi sekat bakar sebagai pencegahan penjalaran api”.
Secara konseptual, pengaturan tersebut dimaksudkan untuk mengakomodasi praktik tradisional masyarakat dalam pengelolaan lahan. Akan tetapi, secara normatif, muncul pertanyaan mendasar: apakah Penjelasan undang-undang dapat menetapkan batas luas pembakaran lahan yang kemudian diperlakukan sebagai pengecualian terhadap larangan yang dirumuskan dalam batang tubuh undang-undang?
Pertanyaan ini menjadi semakin relevan ketika sejumlah Pemerintah Daerah menjadikan Penjelasan tersebut sebagai landasan pembentukan Peraturan Daerah yang mengatur pembukaan lahan dengan cara membakar sampai dengan dua hektare. Apabila praktik tersebut kemudian menimbulkan karla,
Pemerintah Daerah berpotensi menghadapi kritik dan pertanyaan mengenai tanggung jawabnya. Bahkan, muncul kecenderungan untuk menempatkan tanggung jawab tersebut pada Pemerintah Daerah karena telah membentuk Perda yang mengakomodasi pembakaran lahan.
Menurut penulis, persoalan tersebut tidak dapat disederhanakan menjadi kesalahan Pemerintah Daerah semata. Harus dilakukan pengujian terhadap sumber kewenangan, kualitas norma yang dijadikan dasar pembentukan Perda, tanggung jawab Pemerintah Pusat, serta hubungan kausal antara kebijakan pemerintah dan terjadinya kerusakan lingkungan.
Dengan demikian, persoalan ini bukan hanya menyangkut ketepatan penafsiran suatu pasal, melainkan juga menyangkut kualitas negara hukum dalam mengatur hubungan antara kepentingan masyarakat lokal, kewenangan pemerintahan, dan perlindungan lingkungan hidup.
2. Rumusan Masalah
Tulisan ini membahas lima permasalahan utama:
a. Bagaimanakah kedudukan hukum Penjelasan Pasal 69 ayat (2) UU 32/2009 dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan?
b. Apakah rumusan pembakaran lahan maksimal dua hektare dalam penjelasan tersebut dapat dipandang sebagai penambahan norma baru yang bertentangan dengan batang tubuh undang-undang?
c. Bagaimanakah kedudukan dan legalitas Perda yang mengadopsi ketentuan pembakaran lahan dua hektare berdasarkan penjelasan tersebut?
d. Bagaimanakah pembagian tanggung jawab Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan pencegahan dan penanggulangan karhutla?
e. Bagaimanakah konstruksi hukum yang seharusnya dibangun untuk melindungi kearifan lokal sekaligus menjamin hak masyarakat atas lingkungan hidup yang baik dan sehat?
3. Metode Penelitian
Tulisan ini menggunakan metode penelitian hukum normatif dengan pendekatan perundang-undangan (statute approach), pendekatan konseptual (conceptual approach), dan pendekatan kasus (case approach). Bahan hukum primer meliputi UUD Tahun 1945, UU 32/2009 beserta perubahannya, UU 12/2011 beserta perubahannya, UU 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah beserta perubahannya, serta putusan Mahkamah Konstitusi yang relevan.
Analisis dilakukan secara preskriptif dengan menguji kesesuaian norma, kewenangan pembentukan peraturan, prinsip negara hukum, pertanggungjawaban pemerintahan dalam perlindungan lingkungan hidup.
B. KERANGKA KONSTITUSIONAL DAN FILOSOFIS PERLINDUNGAN LINGKUNGAN HIDUP
1. Lingkungan Hidup sebagai Hak Konstitusional
Pasal 28H ayat (1) UUD Tahun 1945 menegaskan bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, serta mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat. Ketentuan tersebut menempatkan lingkungan hidup bukan semata-mata sebagai objek pengelolaan sumber daya alam, melainkan sebagai bagian dari hak konstitusional warga negara yang wajib dilindungi oleh negara.
Konsekuensinya, negara tidak cukup hanya membuat peraturan yang mengatur pemanfaatan lingkungan. Negara juga memiliki kewajiban untuk memastikan bahwa setiap kebijakan, keputusan, dan tindakan pemerintahan tidak menimbulkan ancaman terhadap keberlanjutan fungsi lingkungan hidup.
Dalam konteks karhutla, kewajiban tersebut mencakup:
a. kewajiban membentuk kebijakan pencegahan kebakaran;
b. kewajiban menyediakan sistem pengawasan dan pengendalian;
c. kewajiban melakukan penegakan hukum secara adil;
d. kewajiban melindungi masyarakat dari dampak pencemaran udara;
e. kewajiban memulihkan lingkungan yang mengalami kerusakan.
Hal ini berhubungan erat dengan prinsip tanggung jawab negara sebagaimana tercermin dalam Pasal 2 UU 32/2009. Oleh karena itu, pengecualian terhadap larangan pembakaran lahan harus ditafsirkan secara hati-hati. Pengakuan terhadap kearifan lokal tidak boleh menghilangkan kewajiban negara untuk melindungi hak konstitusional masyarakat lainnya.
2. Kearifan Lokal
sebagai Bagian dari Perlindungan Hak Masyarakat Kearifan lokal memiliki kedudukan penting dalam sistem hukum lingkungan Indonesia. Pengakuan tersebut sejalan dengan Pasal 18B ayat (2) UUD Tahun 1945 yang memberikan pengakuan dan penghormatan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Selain itu, Pasal 2 UU 32/2009 menempatkan kearifan lokal sebagai salah satu asas perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Namun, perlu dibedakan antara pengakuan terhadap keberadaan kearifan lokal dan pembenaran terhadap setiap bentuk praktik yang mengatasnamakan kearifan lokal. Kearifan lokal bukanlah konsep yang kebal terhadap evaluasi hukum.
Suatu praktik tradisional tetap harus diuji berdasarkan:
a. keberadaan masyarakat hukum adat atau komunitas lokal yang menjalankannya;
b. nilai dan tujuan sosial budaya yang melatarbelakanginya;
c. karakteristik ekosistem tempat praktik tersebut dilakukan;
d. dampaknya terhadap lingkungan dan masyarakat sekitar;
e. kesesuaiannya dengan prinsip keberlanjutan.
Dengan demikian, perlindungan terhadap tradisi tidak dapat dimaknai sebagai pembebasan dari kewajiban menjaga lingkungan. Sebaliknya, negara harus mengembangkan pendekatan yang mampu mempertahankan nilai-nilai kearifan lokal sekaligus melakukan transformasi terhadap praktik yang tidak lagi sesuai dengan kondisi ekologis dan risiko lingkungan saat ini.
C. ANALISIS YURIDIS PENJELASAN PASAL 69 AYAT (2) UU 32/2009
1. Perbedaan Substansi Batang Tubuh dan Penjelasan
Pasal 69 ayat (1) huruf h UU 32/2009 pada dasarnya menetapkan larangan pembukaan lahan dengan cara membakar. Sementara itu, Pasal 69 ayat (2), memberikan pengecualian terhadap larangan tersebut bagi masyarakat yang melakukan kegiatan dimaksud dengan memperhatikan sungguh-sungguh kearifan lokal di daerah masing-masing.
Adapun Penjelasan Pasal 69 ayat (2) memberikan penjelasan bahwa kearifan lokal dimaksud adalah pembakaran lahan maksimal dua hektare per kepala keluarga, untuk ditanami varietas lokal dan dikelilingi sekat bakar.
Dari konstruksi tersebut terdapat perbedaan karakter pengaturannya. Batang tubuh mengatur pengecualian berdasarkan konsep kearifan lokal, sedangkan penjelasan memberikan parameter kuantitatif dan teknis yang tidak dirumuskan secara eksplisit dalam batang tubuh.
Pertanyaannya adalah apakah parameter tersebut semata-mata menjelaskan makna kearifan lokal atau justru membentuk ketentuan hukum baru? Menurut penulis, terdapat alasan yuridis yang kuat untuk menguji apakah rumusan tersebut telah melampaui fungsi penjelasan. Sebab, penjelasan yang semula dimaksudkan untuk memberikan kejelasan terhadap norma utama dapat berubah menjadi sumber legitimasi tersendiri ketika batasan dua hektare diperlakukan sebagai hak untuk membakar lahan.
2. Pengujian Berdasarkan Angka 186 Lampiran II UU 12/2011 Angka 186 Lampiran II UU 12/2011 memberikan pedoman mengenai batas materi yang boleh dimuat dalam penjelasan pasal demi pasal.
Terdapat dua ketentuan yang paling relevan untuk menguji Penjelasan Pasal 69 ayat (2). Pertama, pelanggaran terhadap Prinsip Angka 186 huruf a. Penjelasan tidak boleh bertentangan dengan materi pokok yang diatur dalam batang tubuh.
Jika batang tubuh menempatkan kearifan lokal sebagai dasar pengecualian yang harus diperhatikan secara sungguh-sungguh, maka penjelasan seharusnya tidak mengubahnya menjadi suatu pengecualian yang semata-mata ditentukan oleh batas kuantitatif dua hektare. Kearifan lokal merupakan konsep yang mempunyai dimensi sosial, budaya, ekologis, dan historis. Konsep tersebut tidak selalu dapat direduksi menjadi ukuran luas lahan.
Dengan demikian, apabila batas dua hektare dipahami sebagai legitimasi otomatis untuk membakar, terdapat persoalan kesesuaian antara substansi penjelasan dan materi pokok batang tubuh. Kedua, pelanggaran terhadap prinsip Angka 186 huruf b Lampiran II UU 12/2011.
Ketentuan ini melarang penjelasan memperluas, mempersempit, atau menambah pengertian norma yang terdapat dalam batang tubuh.
Penjelasan Pasal 69 ayat (2) berpotensi menimbulkan norma operasional baru karena menetapkan: • batas maksimal luas lahan dua hektare;
• satuan per kepala keluarga;
• jenis tanaman yang diperbolehkan;
• persyaratan sekat bakar.
Persyaratan tersebut memiliki konsekuensi hukum yang lebih luas daripada sekadar penjelasan terminologis. Ketika parameter tersebut kemudian dijadikan dasar untuk menyatakan bahwa kegiatan pembakaran di bawah dua hektare adalah sah, penjelasan telah mengalami pergeseran fungsi, dari instrumen interpretasi menjadi dasar pembentukan norma perilaku.
Dalam perspektif teori pembentukan peraturan perundang-undangan, keadaan tersebut patut dipersoalkan karena norma yang menimbulkan hak, kewajiban, larangan, atau pengecualian harus dirumuskan secara tepat dalam batang tubuh peraturan.
Dengan demikian, Penjelasan Pasal 69 ayat (2) mengandung persoalan normatif yang serius dan layak diuji secara konstitusional.
3. Kedudukan Hukum Penjelasan Undang-Undang Dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan, penjelasan merupakan bagian yang berfungsi memberikan tafsir resmi terhadap ketentuan dalam batang tubuh.
Namun, fungsi tersebut tidak menjadikan penjelasan sebagai ruang bebas untuk membentuk norma baru. Prinsip ini tercermin dalam sejumlah putusan Mahkamah Konstitusi, antara lain:
1. Putusan MK Nomor 005/PUU-III/2005;
2. Putusan MK Nomor 011/PUU-III/2005;
3. Putusan MK Nomor 42/PUU-XIII/2015.
Putusan-putusan tersebut relevan untuk menegaskan bahwa penjelasan tidak boleh memuat norma baru yang justru mengaburkan atau mengubah substansi norma dalam batang tubuh. Akan tetapi, perlu diberikan batasan konseptual. Namun, tidak tepat apabila dikatakan bahwa setiap penjelasan undang-undang sama sekali tidak mempunyai kekuatan hukum atau tidak dapat dipertimbangkan dalam penafsiran hukum.
Penjelasan tetap mempunyai fungsi interpretatif sebagai bagian dari dokumen undang-undang. Yang tidak dibenarkan adalah memperlakukannya sebagai sumber norma mandiri yang dapat menciptakan hak, kewajiban, larangan, atau pengecualian baru di luar batang tubuh.
Oleh karena itu, dalam konteks Penjelasan Pasal 69 ayat (2) UU 23/2009, batas dua hektare tidak seharusnya dipahami sebagai norma mandiri yang memberikan kekebalan hukum kepada masyarakat yang melakukan pembakaran lahan.
4. Perbedaan antara Pengecualian Hukum dan Izin Membakar Hal ini merupakan salah satu persoalan paling krusial.
Pengecualian terhadap suatu larangan tidak selalu identik dengan pemberian izin untuk melakukan suatu tindakan. Pasal 69 ayat (2) memberikan pengecualian dalam konteks kearifan lokal. Namun, ketentuan tersebut tidak dengan sendirinya menyatakan bahwa setiap masyarakat berhak membakar lahan sampai dua hektare tanpa mempertimbangkan kondisi lingkungan.
Batas dua hektare bukanlah:
a. izin otomatis untuk membakar;
b. jaminan bahwa pembakaran tidak menimbulkan kerusakan lingkungan;
c. pembebasan dari kewajiban mencegah penjalaran api;
d. penghapusan tanggung jawab apabila terjadi pencemaran atau kerusakan lingkungan;
e. pengesampingan ketentuan pidana maupun ketentuan hukum lingkungan lainnya yang relevan.
Dengan demikian, ukuran luas lahan tidak dapat berdiri sendiri sebagai ukuran legalitas tindakan pembakaran. Legalitas suatu kegiatan harus dinilai secara komprehensif dengan memperhatikan kondisi ekologis, karakteristik lahan, risiko kebakaran, keberadaan masyarakat sekitar, dan ketentuan hukum yang berlaku.
D. IMPLIKASI TERHADAP PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
1. Persoalan Landasan Hukum Perda
Pembentukan Perda merupakan pelaksanaan kewenangan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun, kewenangan tersebut tidak bersifat tanpa batas. Pasal 18 ayat (6) UUD Tahun 1945 memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk menetapkan Perda dalam rangka melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Kewenangan ini harus dilaksanakan sesuai dengan sistem hierarki peraturan perundang-undangan dan pembagian urusan pemerintahan. Apabila Pemerintah Daerah membentuk Perda yang mengatur pembakaran lahan maksimal dua hektare dengan menyalin Penjelasan Pasal 69 ayat (2), maka legalitas Perda tersebut harus diuji lebih lanjut.
Setidaknya terdapat tiga persoalan. Pertama, persoalan dasar kewenangan. Apakah Pemerintah Daerah memiliki kewenangan mengatur pengecualian terhadap larangan pembakaran lahan atau hanya berwenang mengatur perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup dalam lingkup urusannya?
Kedua, persoalan kesesuaian substansi. Apakah Perda hanya mengatur tata cara pengakuan kearifan lokal, pengendalian risiko, dan perlindungan lingkungan, atau justru menciptakan hak baru untuk membakar lahan?
Ketiga, persoalan kesesuaian dengan peraturan yang lebih tinggi. Apakah substansi Perda sejalan dengan Pasal 69 UU 23/2009 beserta peraturan pelaksanaannya dan ketentuan hukum lain yang mengatur pengendalian karhutla?
Apabila Perda menciptakan legitimasi pembakaran secara umum hanya berdasarkan luas lahan, tanpa mempertimbangkan persyaratan hukum dan ekologis lainnya, maka terdapat dasar kuat untuk mempersoalkan legalitas materi muatan Perda tersebut.
2. Apakah Perda Otomatis Tidak Sah?
Penulis berpendapat bahwa perlu dibedakan antara kelemahan landasan argumentasi hukum dengan status keberlakuan suatu Perda. Tidak setiap Perda yang mengutip Penjelasan Pasal 69 ayat (2) otomatis batal atau kehilangan kekuatan hukum.
Penilaian harus dilakukan terhadap keseluruhan materi muatan Perda, bukan semata-mata terhadap sumber kutipannya. Apabila Perda tersebut hanya mengakui praktik kearifan lokal dan mengatur mekanisme pengawasan serta pengendalian lingkungan tanpa menciptakan pengecualian baru, maka penilaiannya dapat berbeda.
Sebaliknya, apabila Perda secara eksplisit memberikan hak atau izin umum kepada masyarakat untuk membakar lahan sampai dua hektare tanpa persyaratan pengendalian yang memadai, maka substansi tersebut berpotensi bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pengujian terhadap Perda merupakan kewenangan Mahkamah Agung sebagaimana diatur dalam Pasal 24A ayat (1) UUD Tahun 1945.
Dengan demikian, diperlukan evaluasi dan pengujian yang objektif untuk menentukan bagian mana dari Perda yang bermasalah dan apa akibat hukumnya.
3. Kekeliruan Memahami Otonomi Daerah
Pemerintah Daerah memang mempunyai kewenangan untuk mengatur urusan lingkungan hidup sesuai dengan pembagian urusan pemerintahan. Namun, kewenangan tersebut tidak dapat digunakan untuk mengurangi standar perlindungan lingkungan yang telah ditetapkan oleh peraturan nasional.
Otonomi daerah harus dipahami sebagai kewenangan untuk mengembangkan kebijakan yang sesuai dengan karakteristik daerah, bukan kewenangan untuk menciptakan pengecualian terhadap larangan nasional tanpa dasar delegasi yang sah.
Oleh karena itu, Perda seharusnya berfungsi sebagai instrumen penguatan perlindungan lingkungan hidup dan pengakuan kearifan lokal, bukan sebagai instrumen legalisasi pembakaran lahan secara umum.
E. TANGGUNG JAWAB PEMERINTAH PUSAT DAN PEMERINTAH DAERAH DALAM KARHUTLA
1. Tanggung Jawab Negara Tidak Dapat Dialihkan kepada Pemerintah Daerah Semata
Polemik mengenai Perda pembakaran lahan dua hektare juga harus dilihat dalam perspektif tanggung jawab negara. Pasal 28H ayat (1) UUD Tahun 1945 meletakkan kewajiban konstitusional negara untuk menjamin lingkungan hidup yang baik dan sehat.
Kewajiban tersebut tidak hanya berada pada Pemerintah Daerah. Pemerintah Pusat mempunyai tanggung jawab dalam pembentukan kebijakan nasional, penyusunan standar, pengawasan, koordinasi, dan penegakan hukum sesuai kewenangannya.
Sedangkan Pemerintah Daerah mempunyai tanggung jawab dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, termasuk pelaksanaan kebijakan perlindungan lingkungan hidup, pengawasan kegiatan di wilayahnya, serta pencegahan dan penanggulangan kebakaran sesuai pembagian kewenangan. Dengan demikian, tanggung jawab karhutla harus dilihat sebagai tanggung jawab pemerintahan yang bersifat terdistribusi, bukan tanggung jawab tunggal Pemerintah Daerah.
2. Empat Dimensi Pertanggungjawaban Pemerintah
Untuk menghindari kesimpangsiuran dalam menentukan pihak yang bertanggung jawab, penulis mengusulkan empat dimensi pertanggungjawaban.
Pertama, tanggung jawab regulatif. Tanggung jawab ini berkaitan dengan pembentukan kebijakan dan peraturan yang menjadi dasar penyelenggaraan perlindungan lingkungan. Pemerintah Pusat bertanggung jawab membangun kerangka regulasi nasional, sedangkan Pemerintah Daerah harus memastikan bahwa Perda dan kebijakan daerah tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Kedua, tanggung jawab preventif. Tanggung jawab ini berkaitan dengan kewajiban mencegah terjadinya kebakaran melalui identifikasi risiko, pengawasan, sosialisasi, kesiapsiagaan, dan penyediaan sarana pengendalian. Pemerintah tidak cukup hanya menetapkan larangan. Pemerintah harus memastikan bahwa larangan dan pengecualian yang diatur dapat dilaksanakan secara efektif.
Ketiga, tanggung jawab operasional. Tanggung jawab ini berkaitan dengan pelaksanaan pengendalian kebakaran, koordinasi antarlembaga, penanganan darurat, dan perlindungan masyarakat terdampak. Keempat, tanggung jawab korektif dan pemulihan.
Tanggung jawab ini meliputi penegakan hukum, pemulihan lingkungan, pemberian perlindungan terhadap korban, dan evaluasi kebijakan yang terbukti menimbulkan risiko. Keempat dimensi tersebut perlu digunakan untuk menilai apakah kegagalan pengendalian karhutla disebabkan oleh kelemahan regulasi, kelalaian pengawasan, kegagalan operasional, atau tindakan pelaku pembakaran.
3. Membedakan Tanggung Jawab Pembuat Kebijakan dan Pelaku Pembakaran
Tidak tepat apabila setiap karhutla yang terjadi di daerah yang mempunyai Perda pembakaran lahan langsung dianggap sebagai akibat hukum dari pembentukan Perda tersebut. Demikian pula, tidak tepat apabila Pemerintah Daerah secara otomatis dibebaskan dari tanggung jawab hanya karena kegiatan pembakaran dilakukan masyarakat.
Harus dibuktikan hubungan antara tindakan, kewenangan, kelalaian, dan akibat yang ditimbulkan. Dalam hal ini perlu dibedakan:
a. Pertanggungjawaban individu atau kelompok yang melakukan pembakaran.
b. Pertanggungjawaban korporasi atau pemegang izin yang melakukan pembakaran atau lalai mengendalikan kebakaran sesuai kewajibannya.
c. Pertanggungjawaban pejabat pemerintahan yang melakukan tindakan melawan hukum atau mengabaikan kewajiban pengawasan.
d. Pertanggungjawaban pembentuk kebijakan apabila kebijakan yang dibuat terbukti bertentangan dengan hukum dan mempunyai hubungan kausal yang relevan dengan kerugian lingkungan.
Pertanggungjawaban pejabat pemerintahan tidak dapat ditentukan hanya berdasarkan jabatan atau kewenangan formal. Harus diperiksa unsur perbuatan, kewajiban hukum, kesalahan atau kelalaian yang relevan, hubungan kausal, dan kerugian yang timbul sesuai rezim hukum yang digunakan. Dengan pendekatan tersebut, evaluasi terhadap Perda tidak berubah menjadi upaya mencari kambing hitam, melainkan menjadi instrumen untuk memperbaiki kualitas tata kelola pemerintahan.
F. PERSPEKTIF PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI DAN PERKEMBANGAN KONSTITUSIONAL TERKINI
1. Prinsip Pembentukan Norma dalam Putusan MK Putusan MK Nomor 005/PUU-III/2005, Nomor 011/PUU-III/2005, dan Nomor 42/PUU-XIII/2015 memberikan landasan argumentasi bahwa penjelasan undangundang tidak boleh digunakan untuk menciptakan norma baru yang mengubah atau mengaburkan norma dalam batang tubuh.
Prinsip ini penting karena dalam negara hukum, norma yang mengatur hak, kewajiban, larangan, dan pengecualian harus mempunyai dasar pengaturan yang jelas. Penjelasan tidak boleh menjadi sarana untuk menghindari proses pembentukan norma yang seharusnya ditempatkan dalam batang tubuh undang-undang.
2. Perkara MK Nomor 391/PUU-XXIV/2026 Perkembangan yang paling aktual adalah pengujian Pasal 69 ayat (2) beserta penjelasannya melalui Perkara Nomor 391/PUU-XXIV/2026. Permohonan ini mempersoalkan pemberian pengecualian terhadap pembukaan lahan dengan cara membakar atas dasar kearifan lokal.
Para pemohon mengemukakan bahwa pembatasan pembakaran maksimal dua hektare dan kewajiban membuat sekat bakar belum cukup untuk menjamin keselamatan lingkungan. Mereka juga mengangkat risiko kebakaran yang dipengaruhi oleh kondisi kekeringan, kelembapan tanah, suhu udara, dan arah angin.
Dalam perkembangan sidang perbaikan permohonan tanggal 9 November 2026, pemohon memperkuat argumentasi mengenai kerugian konstitusional akibat karhutla di Kalimantan Utara dan Maluku Utara.
Terdapat pula petitum alternatif yang meminta agar pengecualian pembakaran berdasarkan kearifan lokal hanya dapat dilakukan setelah memperoleh izin pejabat berwenang serta berada di bawah pengawasan sejak sebelum pembakaran hingga kegiatan selesai.
Perkara tersebut membuka ruang pengujian konstitusional yang sangat penting: apakah pengecualian dalam Pasal 69 ayat (2) sudah memberikan perlindungan yang cukup terhadap hak masyarakat atas lingkungan hidup yang baik dan sehat?
Penulis berpandangan bahwa perkara ini tidak hanya menyangkut persoalan pembakaran dua hektare, tetapi juga menyangkut kewajiban negara dalam memastikan bahwa setiap pengecualian terhadap larangan lingkungan hidup tidak menciptakan risiko yang tidak terkendali. Namun, perlu ditekankan bahwa sampai dengan 10 November 2026, perkara tersebut belum dapat dinyatakan telah menghasilkan putusan akhir yang membatalkan norma yang diuji.
G. REKONSTRUKSI HUKUM: MENEMPATKAN KEARIFAN LOKAL DALAM KERANGKA PERLINDUNGAN LINGKUNGAN
1. Mengubah Pendekatan dari Legalisasi Pembakaran Menjadi Pengelolaan Risiko
Menurut penulis, penyelesaian persoalan ini tidak cukup dilakukan dengan mempertahankan atau menghapus batas dua hektare. Pendekatan yang lebih tepat adalah mengubah orientasi kebijakan dari legalisasi aktivitas pembakaran menjadi pengelolaan risiko lingkungan berbasis kearifan lokal.
Dengan pendekatan tersebut, negara tidak semata-mata menilai legalitas kegiatan berdasarkan luas lahan, tetapi juga mempertimbangkan kemampuan masyarakat dan pemerintah dalam mengendalikan risiko.
Beberapa aspek yang perlu menjadi pertimbangan antara lain:
a. karakteristik lahan dan jenis vegetasi;
b. kondisi cuaca dan tingkat kekeringan;
c. kedekatan dengan permukiman dan kawasan lindung;
d. potensi penjalaran api;
e. kemampuan masyarakat menyediakan sarana pengendalian;
f. ketersediaan pengawasan pemerintah;
g. dampak terhadap kesehatan dan keselamatan masyarakat sekitar. Pendekatan ini akan menghindari kesalahan mendasar berupa anggapan bahwa pembakaran dua hektare selalu aman, tanpa memperhatikan kondisi ekologis tempat pembakaran dilakukan.
2. Penataan Ulang Materi Muatan Perda
Perda seharusnya tidak mengulang batas dua hektare sebagai bentuk pemberian izin umum. Materi muatan Perda lebih tepat diarahkan pada:
a. pengakuan dan identifikasi masyarakat lokal yang menjalankan praktik kearifan lokal.
b. inventarisasi praktik pengelolaan lahan tradisional.
c. identifikasi wilayah yang mempunyai tingkat kerawanan kebakaran tinggi.
d. pengaturan mekanisme pencegahan dan pengendalian risiko.
e. pembentukan sistem pengawasan berbasis masyarakat.
f. penyediaan sarana dan prasarana pengendalian kebakaran.
g. penetapan mekanisme koordinasi antarlembaga.
h. pengaturan penanganan dan pemulihan apabila terjadi kebakaran.
Perda juga harus menegaskan bahwa pengakuan kearifan lokal tidak menghapus kewajiban mematuhi ketentuan perlindungan lingkungan hidup dan ketentuan hukum lain yang berlaku.
3. Pengembangan Model Akuntabilitas Pemerintahan Berbasis Risiko
Sebagai Solusi atas permasalahan ini, penulis mengusulkan pengembangan model Governance Risk-Based Accountability for Forest and Land Fire Prevention. Model ini menempatkan pertanggungjawaban pemerintahan berdasarkan kemampuan setiap pemegang kewenangan dalam mengidentifikasi, mencegah, mengendalikan, dan menangani risiko karhutla.
Model tersebut terdiri atas lima tahapan, yaitu: tahap 1: Regulatory Risk Assessment, adalah mengevaluasi apakah regulasi pusat dan daerah telah memberikan dasar hukum yang jelas dan tidak menimbulkan pertentangan norma; tahap 2: Ecological Risk Assessment, adalah mengidentifikasi tingkat kerawanan ekologis, karakteristik lahan, kondisi cuaca, dan potensi penjalaran api; tahap 3: Institutional Responsibility Mapping, adalah memetakan kewenangan dan tanggung jawab Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, instansi teknis, masyarakat, dan pemegang izin usaha; tahap 4: Preventive and Operational Control, adalah memastikan tersedianya mekanisme pencegahan, pengawasan, kesiapsiagaan, dan penanganan kebakaran; tahap 5: Corrective Accountability and Environmental Recovery, adalah menilai kegagalan kebijakan atau pelaksanaan, menentukan pertanggungjawaban sesuai hukum, dan memastikan pemulihan lingkungan.
Dengan model ini, keberhasilan pemerintah tidak diukur hanya berdasarkan jumlah kegiatan sosialisasi, pembentukan regulasi, atau penanganan titik api, tetapi berdasarkan kemampuan mencegah kerusakan dan mengurangi risiko bagi masyarakat.
Kesimpulan
Berdasarkan analisis tersebut, dapat ditarik beberapa kesimpulan, sebagai berikut:
a. Penjelasan Pasal 69 ayat (2) UU PPLH mengandung persoalan normatif yang layak diuji berdasarkan Angka 186 Lampiran II UU 12/2011, terutama huruf a dan huruf b. Batas pembakaran maksimal dua hektare per kepala keluarga berpotensi menimbulkan norma operasional baru apabila diperlakukan sebagai legitimasi mandiri untuk melakukan pembakaran lahan.
b. batas dua hektare tidak dapat dimaknai sebagai izin otomatis atau pembebasan dari pertanggungjawaban hukum. Pengecualian berdasarkan kearifan lokal harus ditafsirkan secara sistematis dengan memperhatikan tujuan perlindungan lingkungan hidup dan hak konstitusional masyarakat.
c. Perda yang mengadopsi ketentuan pembakaran dua hektare tidak otomatis kehilangan kekuatan hukum hanya karena merujuk pada penjelasan undangundang. Legalitasnya harus diuji berdasarkan kewenangan pembentukan, kesesuaian materi muatan, dan konsistensinya dengan peraturan yang lebih tinggi.
d. tanggung jawab penanggulangan karhutla tidak dapat dibebankan kepada Pemerintah Daerah semata. Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah mempunyai kewajiban yang berbeda tetapi saling berhubungan dalam pembentukan kebijakan, pencegahan, pengawasan, pengendalian, penegakan hukum, dan pemulihan lingkungan.
e. perlindungan kearifan lokal dan perlindungan lingkungan hidup tidak seharusnya diposisikan sebagai dua kepentingan yang saling bertentangan. Negara harus membangun mekanisme hukum yang mengakui praktik tradisional yang masih relevan sekaligus memastikan bahwa praktik tersebut tidak menimbulkan risiko lingkungan yang tidak dapat diterima.
Rekomendasi
Berdasarkan kesimpulan tersebut, penulis merekomendasikan:
a. Pemerintah Pusat perlu melakukan evaluasi terhadap konstruksi Penjelasan Pasal 69 ayat (2), khususnya mengenai batas dua hektare dan kedudukannya dalam sistem norma hukum lingkungan.
b. Pemerintah Daerah perlu melakukan inventarisasi dan evaluasi terhadap Perda yang mengatur pembukaan lahan dengan cara membakar, terutama Perda yang menjadikan batas dua hektare sebagai dasar pemberian legitimasi umum.
c. Pembentuk undang-undang perlu mempertimbangkan penyempurnaan pengaturan kearifan lokal dengan menempatkan persyaratan substantif, batasan, dan mekanisme pengendalian secara jelas dalam batang tubuh undang-undang apabila memang diperlukan sebagai norma yang mengikat.
d. Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah perlu membangun sistem pengawasan karhutla yang terintegrasi dengan informasi risiko ekologis dan kondisi cuaca.
e. Setiap evaluasi terhadap karhutla harus membedakan pertanggungjawaban pelaku pembakaran, pemegang izin, pejabat pemerintahan, dan pembentuk kebijakan berdasarkan kewenangan serta hubungan kausal yang dapat dibuktikan. f. Perkara MK Nomor 391/PUU-XXIV/2026 apabila perlu diputuskan oleh MK, dicermati sebagai perkembangan penting dalam penataan kembali hubungan antara kearifan lokal dan perlindungan hak konstitusional atas lingkungan hidup.