Oleh: ARIFAI ILYAS
Dosen STIE Bulungan Tarakan
Ketua DPW Asosiasi Dosen Indonesia Kalimantan Utara
Wakil Ketua Ikatan Cendekiawan Muslim Indonesia Kalimantan Utara
KEBAKARAN hutan dan lahan di Indonesia sering dibicarakan ketika asap sudah menutup langit, penerbangan terganggu, sekolah diliburkan, masyarakat memakai masker, dan anggaran darurat mulai dikeluarkan. Cara pandang semacam ini terlalu reaktif.
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
Secara filosofis, hutan bukan sekadar kumpulan pohon atau cadangan lahan untuk aktivitas ekonomi. Hutan adalah modal alam yang menopang kehidupan, mengatur air, menyimpan karbon, memelihara keanekaragaman hayati, dan menyediakan ruang hidup bagi masyarakat.
Karena itu, membiarkan api berulang bukan hanya kegagalan teknis mengendalikan bencana, tetapi juga kegagalan etika pembangunan: keuntungan jangka pendek dinikmati oleh sebagian pihak, sementara biaya sosialnya ditanggung masyarakat luas dan bahkan generasi berikutnya.
Prinsip pembangunan berkelanjutan menuntut agar pertumbuhan ekonomi tidak menghabiskan modal alam yang menjadi fondasi pertumbuhan itu sendiri. Dalam bahasa ekonomi, kebakaran hutan merupakan contoh nyata negative externality.
Pelaku yang memperoleh manfaat dari pembukaan atau pengelolaan lahan tidak selalu menanggung seluruh biaya yang ditimbulkan oleh asap, penyakit, hilangnya produktivitas, rusaknya ekosistem, gangguan transportasi, dan emisi karbon.
Ketika biaya privat lebih kecil daripada biaya sosial, pasar dan keputusan individual cenderung menghasilkan tingkat risiko kebakaran yang lebih tinggi daripada yang optimal bagi masyarakat. Di titik inilah negara harus hadir: bukan hanya memadamkan api, tetapi memperbaiki insentif ekonomi yang membuat api terus berulang.
Kajian ekonomi terhadap kebakaran hutan dan lahan Indonesia pada 1997/1998 menunjukkan besarnya konsekuensi ekonomi yang ditimbulkan. BNPB, dengan merujuk pada kajian Tacconi (2003) yang diterbitkan Center for International Forestry Research (CIFOR), mencatat nilai kerugian akibat degradasi dan deforestasi sekitar US$1,62–2,67 miliar, biaya akibat pencemaran kabut asap sebesar US$674–799 juta, serta valuasi biaya yang berkaitan dengan emisi karbon hingga sekitar US$2,8 miliar.
Peristiwa tersebut menegaskan bahwa kebakaran hutan dan lahan bukan semata-mata persoalan ekologis, melainkan bencana multidimensi yang berdampak terhadap lingkungan, kesehatan, perekonomian, kehidupan sosial, serta hubungan lintas negara di kawasan Asia Tenggara.
Salah satu episode karhutla paling berat kemudian terjadi pada 2015. BNPB mencatat sekitar 2,61 juta hektare hutan dan lahan terbakar, dengan kerugian ekonomi mencapai sekitar Rp221 triliun. Estimasi Bank Dunia menunjukkan bahwa biaya ekonomi kebakaran 2015 mencapai sedikitnya US$16,1 miliar atau sekitar Rp221 triliun, setara dengan kurang lebih 1,9 persen Produk Domestik Bruto (PDB) Indonesia pada tahun tersebut.
Empat tahun kemudian, kebakaran besar kembali terjadi pada 2019. Berdasarkan angka resmi yang digunakan Bank Dunia, kebakaran hutan dan lahan tersebut mencakup sekitar 1,6 juta hektare. Bank Dunia mencatat kebakaran 2019 melepaskan hampir 604 juta ton karbon dioksida, berkaitan dengan keluhan kesehatan pernapasan pada sekitar 900 ribu orang, serta menimbulkan kerugian ekonomi sekitar US$5,2 miliar atau setara 0,5 persen PDB Indonesia.
Pada 2023, ketika fenomena El Niño moderat–kuat memperbesar risiko kekeringan dan karhutla, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan mencatat luas kebakaran hutan dan lahan mencapai 1.161.192 hektare. Angka tersebut sekitar 29,6 persen lebih rendah dibandingkan luas karhutla 2019 sebesar 1.649.258 hektare.
Kendati menunjukkan perbaikan dibandingkan episode El Niño sebelumnya, luas kebakaran yang masih melampaui satu juta hektare menunjukkan bahwa risiko karhutla tetap merupakan persoalan struktural yang memerlukan penguatan pencegahan secara berkelanjutan. Secara konseptual, karhutla tidak dapat dijelaskan hanya oleh cuaca. El Niño, kemarau panjang, angin, dan kekeringan adalah faktor pemicu dan penguat, tetapi besarnya dampak sangat dipengaruhi kondisi tata kelola lahan, hidrologi gambut, perilaku manusia, kapasitas pemantauan, kesiapan pemadaman awal, serta kepastian tanggung jawab.
Lahan gambut yang dikeringkan, misalnya, menjadi jauh lebih mudah terbakar dan api dapat merambat di bawah permukaan sehingga sulit dipadamkan. Masalahnya juga bersifat kelembagaan. Pencegahan tersebar pada banyak kementerian/lembaga, pemerintah daerah, perusahaan, desa, dan masyarakat.
Jika koordinasi lemah, setiap aktor dapat menunggu pihak lain bertindak. Dalam ekonomi publik, situasi ini menyerupai collective action problem: manfaat pencegahan dinikmati bersama, tetapi biaya pencegahan harus dibayar oleh aktor tertentu.
Akibatnya, pencegahan berpotensi kekurangan investasi, sedangkan pemadaman justru memperoleh perhatian besar setelah bencana terjadi. Indonesia sebenarnya telah memiliki fondasi kebijakan. Grand Design Pencegahan Kebakaran Hutan, Kebun dan Lahan yang diperkenalkan Bappenas menekankan insentifdisinsentif ekonomi, penguatan masyarakat desa, penegakan hukum dan penertiban perizinan, pembangunan infrastruktur wilayah rawan, serta respons dini.
Inpres Nomor 3 Tahun 2020 kemudian menegaskan penguatan pencegahan dan penegakan hukum melalui koordinasi lintas lembaga. Artinya, tantangan utama bukan kekurangan gagasan, melainkan konsistensi implementasi, pembiayaan, pengukuran hasil, dan akuntabilitas.
Perdebatan anggaran sering keliru karena biaya pencegahan terlihat jelas dalam APBN atau APBD, sedangkan manfaatnya berupa “bencana yang tidak terjadi” sehingga tidak kasatmata. Ini menciptakan bias fiskal: pemerintah mudah mempertanyakan miliaran rupiah untuk sekat kanal, patroli, sistem peringatan dini, pemberdayaan masyarakat, atau pemeliharaan sumber air, tetapi menerima pengeluaran jauh lebih besar ketika kebakaran telah meluas.
Penilaian ekonomi yang benar harus menggunakan konsep expected loss atau kerugian yang diharapkan. Secara sederhana, kerugian yang diharapkan adalah probabilitas kebakaran dikalikan besarnya dampak jika kebakaran terjadi. Investasi pencegahan layak secara ekonomi apabila nilai kini dari kerugian yang berhasil dihindari lebih besar daripada biaya pencegahan.
Karena itu, ukuran keberhasilan tidak boleh berhenti pada berapa banyak anggaran terserap atau berapa banyak personel dikerahkan, tetapi harus menjawab: berapa hektare berisiko tinggi yang terlindungi, berapa cepat hotspot ditangani, berapa banyak hari asap dapat dihindari, berapa biaya kesehatan dan produksi yang dapat ditekan, dan berapa emisi yang tidak dilepaskan.
Sebagai ilustrasi, bila suatu program pencegahan membutuhkan Rp1 triliun dan secara terukur mampu menurunkan nilai kerugian ekonomi yang diharapkan lebih dari Rp1 triliun dalam nilai kini, program tersebut sudah memiliki dasar ekonomi untuk dilaksanakan.
Ini bukan berarti setiap anggaran pencegahan otomatis efisien. Justru setiap program harus melalui analisis biaya-manfaat, audit kinerja, dan evaluasi berbasis risiko. Logikanya sederhana: negara tidak boleh menghemat satu rupiah di hulu jika penghematan itu memicu kerugian berkali lipat di hilir.
Mengubah Pencegahan Menjadi Investasi; Pertama, Indonesia perlu menggeser paradigma dari suppression spending menuju prevention investment. Anggaran karhutla harus dirancang multiyears dan berbasis peta risiko, bukan terutama melonjak setelah status darurat. Wilayah gambut dan provinsi rawan harus memiliki pembiayaan minimum untuk pembasahan kembali, sekat kanal, embung, patroli, peralatan awal, dan penguatan brigade desa sebelum musim kemarau.
Kedua, Insentif fiskal harus mengikuti kinerja pencegahan. Pemerintah daerah dan desa yang berhasil menurunkan hotspot, mempercepat respons awal, menjaga muka air gambut, dan mempertahankan tutupan lahan perlu memperoleh penghargaan fiskal berbasis indikator yang terverifikasi.
Sebaliknya, konsesi atau pengelola lahan yang mengabaikan kewajiban pencegahan harus menghadapi disinsentif dan penegakan hukum yang konsisten. Tujuannya adalah menginternalisasi biaya risiko: pihak yang menciptakan risiko tidak boleh memindahkan seluruh biaya kepada publik.
Ketiga, Teknologi harus dihubungkan dengan keputusan lapangan. BMKG kini menyediakan sistem peringatan karhutla dan pada 2026 memperkuat layanan SPARTAN untuk menyediakan informasi tingkat bahaya serta potensi penyebaran api berdasarkan kondisi meteorologis.
Informasi semacam ini akan bernilai ekonomi hanya jika terhubung langsung dengan pusat kendali daerah, perusahaan, petugas lapangan, BPBD, aparat, dan masyarakat sehingga peringatan berubah menjadi tindakan dalam hitungan jam, bukan hari.
Keempat, Pencegahan harus memperkuat ekonomi masyarakat. Larangan membakar tanpa pilihan teknologi dan mata pencaharian yang layak berpotensi menciptakan ketidakpatuhan. Petani kecil membutuhkan akses pada teknik pembukaan lahan tanpa bakar, alat mekanis yang terjangkau, pembiayaan, pendampingan, serta pasar bagi komoditas yang cocok dengan ekosistem setempat.
Masyarakat Peduli Api juga perlu diposisikan sebagai bagian dari infrastruktur ekonomi desa, bukan sekadar tenaga sukarela musiman. Kelima, Pemerintah perlu membangun “neraca ekonomi karhutla” nasional dan daerah. Setiap tahun, neraca ini menghitung biaya pencegahan, biaya pemadaman, kerugian kesehatan, kehilangan produktivitas, gangguan transportasi dan pendidikan, kerusakan ekosistem, serta emisi.
Dengan demikian, publik dapat melihat apakah satu rupiah belanja pencegahan menghasilkan penghematan sosial yang memadai. Transparansi semacam ini juga mencegah kebijakan dinilai hanya dari jumlah hotspot tanpa memahami kualitas perlindungan ekosistem dan ekonomi. Keenam, Pembiayaan pencegahan harus membagi tanggung jawab secara proporsional.
APBN penting untuk sistem nasional, teknologi, penguatan kapasitas dan dukungan pada wilayah berisiko tinggi; APBD harus membiayai kesiapsiagaan lokal yang dekat dengan titik risiko; sedangkan pemegang konsesi wajib menanggung biaya pencegahan di wilayah tanggung jawabnya. Skema ini perlu disertai standar minimum kesiapsiagaan yang dapat diaudit.
Dengan begitu, biaya tidak terus disosialisasikan kepada negara sementara manfaat ekonomi pemanfaatan lahan diprivatisasi. Ketujuh, Kebijakan harus membedakan karakter lahan mineral dan gambut. Pada gambut, pemulihan tata air merupakan instrumen pencegahan yang fundamental karena pengeringan meningkatkan kerentanan terhadap kebakaran yang sulit dipadamkan.
Pada lahan mineral dan padang rumput, strategi dapat lebih menekankan manajemen bahan bakar, patroli, akses air dan respons cepat. Diferensiasi ini penting agar anggaran tidak dibagi rata, melainkan diarahkan menurut sumber risiko dan efektivitas intervensi. Kebakaran hutan pada akhirnya adalah ujian kualitas institusi ekonomi.
Negara yang hanya kuat ketika api sudah besar sesungguhnya membayar premi risiko yang mahal. Sebaliknya, negara yang mampu mendeteksi, mencegah, dan menyelesaikan sumber api pada tahap awal sedang membangun daya saing: udara lebih bersih, kesehatan lebih baik, penerbangan lebih pasti, produktivitas terjaga, investasi lebih aman, dan komitmen iklim lebih kredibel.
Karena itu, pertanyaan kebijakan bukan lagi “berapa biaya pencegahan karhutla?”, melainkan “berapa kerugian yang bersedia kita tanggung jika tidak berinvestasi pada pencegahan?” Sejarah 1997/1998, 2015, 2019, dan 2023 memberi jawaban yang tegas: biaya kelalaian sangat besar. Pencegahan memang membutuhkan anggaran, tetapi kebakaran membutuhkan biaya ekonomi, sosial, dan ekologis yang jauh lebih luas.
Mencegah api berarti menyelamatkan lebih dari hutan. Ia menyelamatkan kesehatan masyarakat, produktivitas daerah, stabilitas fiskal, reputasi Indonesia, dan modal alam yang menjadi warisan antargenerasi. Karena itu, investasi pencegahan karhutla seharusnya diperlakukan sama seriusnya dengan pembangunan jalan, pelabuhan, sekolah, atau rumah sakit: sebagai investasi produktif yang menjaga fondasi ekonomi nasional.
Ukuran keberhasilannya bukan banyaknya api yang berhasil dipadamkan, tetapi semakin sedikit api yang sempat tumbuh menjadi bencana. Di situlah paradigma pembangunan harus bergeser dari membayar mahal setelah terbakar menjadi berinvestasi cerdas sebelum api menyala.
